Afschrijven op infrastructuur is een exploratieve studie naar de financieel- economische implicaties van de invoering van een baten-lastenstelsel voor de instandhouding van civieltechnische netwerken.

Aanleiding

Aanleiding voor de studie was het advies van een werkgroep van het ministerie van Financi‘n en de Algemene Rekenkamer aan de Rijksoverheid om bedrijfsmatig te gaan werken en daarvoor ook een baten-lastenstelsel in te voeren. Op theoretische gronden lijkt het baten-lastenstelsel grote voordelen te hebben, vooral door de mogelijkheid om uitgaven aan perioden te koppelen en af te schrijven op duurzame productiemiddelen. Hiermee zou betere financi‘le informatie verkregen kunnen worden ten behoeve van de instandhouding van civieltechnische netwerken.

Het afschrijven op infrastructuur is een manier om waardeveranderingen van infrastructuur in de tijd weer te geven. Gesommeerd kunnen de waardeverminderingen inzicht geven in de kosten en de restwaarde van gerealiseerde infrastructuur om op grond daarvan informatie te genereren ten behoeve van de besluitvorming over de instandhouding van de functies van die infrastructuur.

Afschrijven op de waarde van infrastructuur wordt in de publieke sector niet vaak gebruikt. Hoewel het begrip waarde vaak gebruikt wordt in analyses en technieken zoals de kosten-batenanalyse, value management, best value procurement en dergelijke. Bij waarde van infrastructuur denken velen aan de economische waarde, die uitgedrukt kan worden in geld. Dat is een misverstand, zoals in een gesprek met professor Heertje duidelijk werd, omdat er veel meer waarde- aspecten aan de orde zijn dan alleen de economische waarde [Heertje, 2000]. Vele waarden zijn immers lang niet altijd – en zeker niet eenvoudig - in geld uit te drukken. In financi‘le analyses ligt het monetariseren voor de hand, maar een economische beschouwing gaat over meer dan geld alleen en raakt aan veel aspecten. Naast geld spelen werkgelegenheid, inflatie, waardevastheid van de nationale munteenheid en een evenwichtige inkomensverdeling een rol van betekenis. Waarde kan ook een maatschappelijke achtergrond hebben, zoals onder andere met betrekking tot goed onderwijs, stabiel politiek klimaat, goede infrastructuur en een duurzame ontwikkeling. Bestuurders en politici hebben de taak om op basis van beschikbare informatie keuzes te maken over het toekennen van budgetten, dat wil zeggen het alloceren van beschikbaar kapitaal, aan diverse beleidsterreinen. Dit komt voort uit het budgetrecht van de Tweede Kamer en is aanleiding om te zoeken naar betere informatie om beslissingen te kunnen nemen.

Afschrijven op infrastructuur kan gezien worden als de “bril” (Eng: viewpoint) waarmee gekeken wordt naar waardevermindering van een zaak. In de bedrijfseconomie gedefinieerd als de bepaling van de offers van verbruik van de werkeenheden in de loop van een periode waarvoor in de regel een jaarperiode wordt gekozen [Schroeff, 1965: p160]. De bedrijfseconomie is een monodisciplinaire bril, waarmee waardevermindering van infrastructuur volgens die discipline wellicht verklaard kan worden. Als er meer redenen (sociologische, psychologische, technologische etc.) zijn aan te wijzen dan zal een monodisciplinaire aanpak naar alle waarschijnlijkheid tekort schieten en zal er gezocht moeten worden naar een combinatie van verklaringen van het waarde verloop te kunnen komen. Deze studie streeft dat na en heeft daarom een exploratief en agglutinerend karakter (naar analogie van agglutinerende talen, zoals het Hongaars) [Bešthy, 1983: p13].

Op alle beleidsterreinen speelt de factor tijd een belangrijke rol. Het betreft daarom een onderzoek naar de dynamiek van instandhouding. De verschillen in tijdshorizon brengen botsingen van belangen met zich. Dat speelt des te meer op terreinen waar technische, maatschappelijke en politieke belangen samen komen.

Accounting

Afschrijving is een techniek om waardevermindering in de tijd volgens bepaalde afspraken in beeld te brengen. In dit onderzoek wordt daarom gekeken naar “management accounting” in brede zin. Dat wil zeggen dat alle relevante aspecten worden meegenomen op basis waarvan beleidsmakers, managers hun beslissingen zouden kunnen nemen. Ook wordt ingegaan op “financial accounting” [Open Universiteit, 1999] om eenduidig tot financi‘le statements te komen op basis waarvan een degelijk beleid gevoerd - en ook verantwoord - kan worden. Omdat waarde veelal subjectief is, speelt objectivering van de waardebepaling een belangrijke rol. De praktijk van accountants wordt dan ook met veel regelgeving en procedures vormgegeven, zoals op basis van de IFRS (International Financial Reporting Standard) dat is een boekhoudkundige standaard voor de jaarverslagen van bedrijven [IASB, 2003]. Financi‘le processen worden daarmee transparanter, waardoor ook het afleggen van verantwoording aan financiers (sponsoren) en de belastingbetalers duidelijk vormgegeven kan worden.

Als het bepalen van de waarde al zo veel voeten in de aarde heeft waarom dan ‘afschrijven op infrastructuur’ introduceren? De behoefte aan afschrijven komt voort uit vragen over de veranderingen met betrekking tot publiek management, die aanleiding zijn om meer bedrijfsmatig (volgens de definitie van de Algemene Rekenkamer) te sturen op het realiseren van beleidsdoelstellingen [Algemene Rekenkamer, 2001: p14]. Te noemen ontwikkelingen in dat kader zijn: functioneel specificeren, systems engineering, PPS (Publiek Private Samenwerking) en het toepassen van ge•ntegreerde contracten, waarin naast een overeenkomst voor het bouwen ook het ontwerpen en onderhouden van infrastructurele voorzieningen opgenomen zijn. De introductie van een baten-lasten stelsel als basis voor de financi‘le overheidsadministratie is volgens de Algemene Rekenkamer en het ministerie van Financi‘n voor deze ontwikkelingen een gewenste, maar eigenlijk een noodzakelijke voorwaarde [Algemene Rekenkamer, 2014; Algemene Rekenkamer, 2016a]. Voorheen was bij de overheid het kasstelsel bepalend voor de registratie van uitgaven aan een civieltechnisch object of project. Nu kunnen dat de kosten zijn die in een periode gemaakt worden. Het toekennen van kosten aan perioden is het kenobject van het baten-lastenstelsel [Eng: accrual accounting]. Doel is om daarmee betere (consistent, uitlegbaar en gedragen) beslissingen te nemen dan onder het kasstelsel mogelijk is.

Waarde ontwikkeling

Meer inzicht in de waarde-ontwikkeling van bouwwerken is wenselijk want infrastructuurprojecten lopen vaak uit in tijd, waardoor de initieel toegekende budgetten niet toereikend zijn. De projecten voldoen daarmee niet aan de verwachtingen [Flyvbjerg, 2002; Tweede Kamer, 2004b]. Hoewel de oorzaak vaak gezocht kan worden in de wijze van besluitvorming over het te maken bouwwerk (scope van project) of in het omgaan met belangen (strategisch gedrag), blijft de vraag onbeantwoord of een professionele opdrachtgever daar iets aan zou kunnen doen.

Professionele aanpak

Het professionele karakter van de opdrachtgever en opdrachtnemer wordt in dit onderzoek benoemd en ge‘xploreerd. Professionele partijen beschikken over de competenties (kennis, vaardigheden en attitude), die bij een professionele aanpak passen. Tevens wordt gesteld dat professionals systematisch, rationeel en doelgericht werken. Daarmee komen dan de eisen naar voren die je zou moeten stellen aan professionele beheerders van infrastructuur, zoals aan organisaties als Rijkswaterstaat, ProRail, Schiphol, Havenbedrijf Rotterdam, Waterschappen, grote steden, maar ook aan professionele opdrachtnemers zoals grote aannemers en toeleveranciers. De professionals hebben steeds de behoefte aan de beste informatie die zij kunnen krijgen.

Opzet onderzoek

Het onderzoek bestaat uit een verkenning (problematiserend onderzoek) en een hoofdonderzoek waarin bevindingen getoetst worden aan theorie en praktijk. Uit het verkennende onderzoek naar onder andere de mogelijkheden van het toepassen van ‘afschrijven op publieke infrastructuur’ blijkt dat een dergelijke maatregel “ge•soleerd” niet tot substanti‘le verbeteringen leidt. Mogelijk zijn ook andere ge•soleerde bijdragen dit lot beschoren, omdat de werkelijkheid te veelomvattend is. De projecten om bouwwerken of netwerken te realiseren zijn ingewikkelder dan vroeger vaak het geval was. De processen zijn ingewikkeld, en veelomvattend omdat er verschillende doelen zijn, er een dynamische omgeving bestaat (veranderingen in de tijd), er veel belanghebbenden zijn en er gestuurd moet worden op klassieke grootheden tijd, geld en kwaliteit, daarbij rekening houdend met randvoorwaarden uit verschillende beleidsterreinen.

Verkrijgen financieel overzicht

De investeringen waarop afgeschreven kan worden, dienen op de balans zichtbaar te worden gemaakt. Op grond daarvan kan beter worden vastgesteld wat de kosten van instandhouding en eventueel uitbreiding de komende perioden zullen zijn (forecasting), zodat vooraf de benodigde reserveringen in de begroting kunnen worden opgenomen (budgetallocatie). Het verdient daarom de voorkeur om eenmalige kosten niet langjarig in de beschouwingen te betrekken. Door de uitgaven en kosten in de administratie te labelen kunnen (eenmalige) transactiekosten en inpassingskosten direct ten laste van de resultatenrekening worden gebracht. Hiermee kan de financi‘le gang van zaken beter worden verantwoord naar parlement, financiers, burgers en overige betrokken partijen.

Dubbel boekhouden

Een professionele beheerder heeft de attitude om zijn werkwijze steeds te willen verbeteren en zou daarom voorstander moeten zijn van het verkrijgen van betere informatie door het invoeren van dubbel boekhouden, waarbij meer naar kosten wordt gekeken dan alleen naar een kasstroom. Daar zijn echter bezwaren tegen van zowel inhoudelijke aard (grote inspanning) als van procedurele aard (vrijheid van beslissen). In de casussen is naar voren gekomen dat voor unieke, eenmalige projecten de huidige gang van zaken (KBA, TracŽ/MER) vooralsnog effici‘nt en effectief lijkt. Wel kan de boekhouding een rol spelen om beter te benoemen waar en waardoor er overschrijdingen zijn ontstaan. Daar kan professioneler mee omgegaan worden. Bijvoorbeeld door aanlegkosten te kenmerken als investeringen in een activum en naar de balans te brengen. Transactiekosten en inpassingskosten, die vaak eenmalig van aard zijn, kunnen direct als ‘verlies genomen’ worden en naar de resultatenrekening worden gevoerd. Voorspellingen van het toekomstig programma van civiele werken op basis van afschrijvingen blijven lastig, maar zouden effici‘nter op levensduren van objecten gebaseerd kunnen worden. Een zeer belangrijke aanbeveling is om over te gaan van MIRT (programmering en reservering) naar een investeringsplanning op basis van technische en maatschappelijke analyses. Daarbij kan de begroting dienen als een liquiditeitsplanning voor de in de begrotingsjaren uit te voeren werken, alsook beheer en onderhoud.

Grote inspanningen nodig

Het bepalen van waarde, het waarderen is subjectief. Objectiviteit is dan ook niet te realiseren, maar de berekeningswijze kan wel geobjectiveerd worden door een algemeen aanvaarde werkwijze voor te schrijven. Zowel voor het uitvoeren van kosten-batenanalyse voor unieke projecten als ook voor het bepalen van de waarde van een object. Met de OEI – Overzicht Effecten Infrastructuur – en de voorgestelde Infra GAAP (Generally Accepted Accounting Principles) kan dat doel bereikt worden. Dat vereist echter een uitgebreid stelsel van definities, uitgangspunten, aannamen, procedures en berekeningswijzen. Net als de IFRS – International Financial Reporting Standards - en de European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) – vraagt dat veel inspanning en een uitgebreide organisatie om de regels op te stellen, te onderhouden en te handhaven.

Australi‘

Na een theoretische beschouwing van de nieuwe mogelijkheden volgt een analyse van infrastructuur management in Australi‘, omdat daar al langer gewerkt wordt met een baten-lastenstelsel [Eng: accrual accounting] en er ook wordt afgeschreven op infrastructuur [NAMS Group, 2006]. Wellicht is de reden daarvoor dat met Private Finance Initiatives (PFI) meer verplichtingen kunnen worden aangegaan dan in een kasstelsel mogelijk is. Op grond van deze analyses wordt geconcludeerd dat het invoeren van een baten-lastenstelsel een grote inspanning vergt en dat in het verlengde daarvan het afschrijven op civiele constructies niet direct mogelijk is omdat de benodigde financi‘le gegevens ontbreken. Een koppeling van technische data met financi‘le data is daarbij een vereiste, die met de huidige systemen (waaronder het NIS – Netwerkmanagement Informatie Systeem) nog niet goed mogelijk lijkt. In Australi‘ wordt al wel afgeschreven op onderdelen van infrastructurele werken, maar dat heeft vooralsnog niet geleid tot betere resultaten, zoals het voorkomen van achterstallig onderhoud of het effici‘nt programmeren en laten uitvoeren van werken.

Resultaat onderzoek

Het resultaat van het onderzoek is een procesmodel Infrastructure Related Asset Management (IRAM), waarmee beherende instanties geobjectiveerd en gestandaardiseerd invulling zouden kunnen geven aan de hen toevertrouwde taken en verantwoordelijkheden op het gebied van instandhouding van civieltechnische netwerken. Asset-management dat momenteel door organisaties als Rijkswaterstaat gepraktiseerd wordt is het meeste erbij gediend als het gebaseerd kan worden op een financi‘le administratie op basis van een baten- lastenstelsel (BLS). In lijn met wat de Algemene Rekenkamer heeft voorgesteld wordt in dit onderzoek geconcludeerd dat introductie van een baten-lastenstel een voorwaarde is om bij de Rijksoverheid bedrijfsmatig te kunnen werken. De activiteiten van de rijksoverheid kunnen dan op realisering van publieke doelen aangestuurd worden zoals dat in de meeste bedrijven ook gebruikelijk is. In het verlengde daarvan kunnen methoden en technieken gehanteerd worden die leiden tot een grotere effectiviteit en effici‘ntie van het in stand houden van infrastructuur. Die methoden en technieken kunnen dan opgenomen worden in managementbenaderingen zoals asset-management voor het in stand houden van wegennetwerken.

Verwijzing naar dissertatie in repository TU Delft

Downloaden dissertatie "Afschrijven oppublieke infrtastructuur"